מינוי מבקר פנימי במשטרת-ישראל

אבי דוידוביץ

(9.3.2017)

משטרת-ישראל אינה יכולה להרשות לעצמה את המותרות להתנהל ללא מבקר פנימי בתוך הארגון * בקרוב צפויים שינויים ארגוניים במטה-הארצי וזו שעת כושר להביא את העקוב למישור

ההודעה על מינויו של תת-ניצב גדי סיסו לראש האגף לחקירות ומודיעין חשפה את כוונתו של המפכ"ל רוני אלשיך להכפיף אליו ישירות את ראש יחידת להב 433[1]. ככל הנראה מדובר בחלק מתוכנית מקיפה של רב-ניצב אלשיך לרה-ארגון במשטרת-ישראל. נראה כי מקץ שנה ויותר בתפקיד המפקח הכללי התגבשה אצלו המתכונת למבנה הארגוני האפקטיבי ביותר של הארגון בכלל, והמטה הארצי בפרט. חלק מהתובנות המבניות עליהן מבסס אלשיך את תפיסתו הניהולית מקורן מן הסתם בשב"כ, שם שירת שנים רבות והגיע לשמש כסגן ראש השירות, ובעיקרן ההפרדה בין הממונים במישרין על הפעלת הכוח המבצעי ובין כל גורמי התשתית הבונים ומשרתים אותו. גודלו של השירות, פריסתו בשטח ומגוון עיסוקיו המקצועיים קטנים לאין שיעור מאלו המתקיימים במשטרת-ישראל. מאפיינים אלו מאפשרים לשב"כ ליצור בידוליות ארגונית ברורה בין מוקדי הפעלת הכוח ובין גורמי בניין הכוח. התשובה לשאלה עד כמה ניתן ליצור מהות כזו במשטרת-ישראל היא בעיני המתבונן. מכל מקום תוכניתו של המפכ"ל אלשיך תצטרף לשורה ארוכה של שינויים ארגוניים רבים ומגוונים שחלו במשטרה בעשורים האחרונים[2]. בדרך כלל נמצאו ואף הומצאו לשינויים הארגוניים האלו הצדקות רבות – החל בשיפור במוטת השליטה וכלה בהתייעלות לטובת מילוי מיטבי של מטרות הארגון ומיצוי אפקטיבי של משאביו. לנוכח כמות השינויים וביטולם מקץ קדנציה אחת של מפכ"ל ולעתים במהלך הקדנציה, ניתן להניח כי ברוב המקרים נעשו השינויים משיקולים פרסונאליים, כמו העלאה בדרגה של מאן דהו, או מנוֹחוּת ניהולית של הקברניט. מה שהיה נוח ומתאים לקברניט פלוני יכול להיות המכשול בעיני הבא אחריו. לעתים אזור הנוחות הארגוני שתיקן מפכ"ל מסוים השתנה שוב ושוב עוד בימי כהונתו הוא – משיקולים כאלו ואחרים. יחד עם זאת יובהר ויודגש כי אין פסול בשינויים אלו וכאלו – כל עוד הם אינם מופקרים מבחינה תקציבית ומשפטית. נהפוך הוא, אבולוציה ארגונית מתרחשת לא רק בגלל צרכים פונקציונאליים, אלא גם בגלל אילוצים, פשרות ונוחות ניהולית של קברניטים. על כן יהיו תמיד כאלו שיתנגדו או יסכימו לאותם שינויים ו"הצדק" יהיה בסופו של דבר בידי מי שנושא באחריות. יחד עם זאת יודגש כי לעתים גם צומחת משינויים אלו תועלת רבה לטובת מימוש התכלית למענו קיים הארגון.

המבחן של רוני אלשיך (התצלום מהאתר של משטרת-ישראל)

השינויים אותם מתכנן רוני אלשיך לבצע במבנה המשטרה הם כפי הנראה הזדמנות פז לבצע שינויים ארגוניים לטובת מימוש ערכים, ובהם גם שדרוג הביקורת הפנימית בארגון, והטיפול בתלונות הציבור ובקבילות השוטרים.

הביקורת הפנימית במשטרת-ישראל בראי השנים

היחידה לביקורת של המשטרה (יב"ק) הוקמה בשנת 1974 כמחלקה בראשות ניצב-משנה והוכפפה לסמפכ"ל, והיא באה במקום המדור לביקורת משקית בראשות סגן-ניצב שפעל במסגרת אגף המנהלה[3]. בשנת 1977 שודרג מערך הביקורת ותלונות הציבור והעומד בראשו היה בדרגת תנ"ץ שהיה כפוף ישירות למפכ"ל וחבר בסגל הפיקוד של המשטרה (ספ"כ)[4]. בראש המחלקות לביקורת ולתלונות הציבור עמדו קצינים בדרגות נצ"מ. מבנה זה התקיים עד שנת 1995 אז הוחלט לפרק את שתי המערך לשתי יחידות נפרדות – יב"ק וית"צ – כל אחת בראשות נצ"מ[5], ולהכפיפן לסמפכ"ל או לראש המטה (רמ"ט)[6]. מבנה זה נותר על כנו עד לשנת 2004. באוגוסט 2004[7] הוכפפה היב"ק לרמ"ט שהיה בתקן תת-ניצב. כחצי שנה לאחר מכן, בפברואר 2005 הוקם אגף חדש במטה הארצי – אגף המטה[8] – וראש היב"ק הוכפף אליו. מתכונת זו החזיקה מעמד 9 חודשים ובדצמבר 2005 הוקמה שוב משרת הסמפכ"ל[9] והיב"ק הוכפף אליו. הנה כי כן בתוך פרק זמן של כשנתיים התקיימו שינויים ארגוניים שמשמעותם מבחינתו של ראש יב"ק הייתה החלפת 4 מסגרות ארגוניות להן היה כפוף. סביר להניח כי לכל אותן שינויים נמצאו הנמקות מלומדות והצדקות משכנעות.

לשינויים הרבים במיהות הגורם אליו הוכפף ראש יב"ק, שחלקם אך גרעו ממעמדו בארגון, נוספו צמצומים בתקן העובדים ביחידתו. מ- 20 תקנים בשנת 1979 ל- 16 בשנת 1981, ואחר כך ל- 15 בשנת 1985 – עד שהתכווצה היחידה ל- 12 תקנים בשנת 2003. נראה שלאורך כל התקופות שימשה היחידה למאגר תקנים לטובת יחידות אחרות. ניתן לומר ברמה גבוהה של ביטחון כי לנוכח הגידול במטות לאורך השנים, התקנים שנגרעו מהיב"ק לא הוסטו ליחידות השטח, אלא ליחידות המטה.

היחידה לתלונות הציבור

כאשר עסקינן ביחידה לתלונות הציבור (ית"צ) יש להבהיר כי מדובר במערך הפרוס גם במרחבים ובמחוזות. המערך פשט צורה ולבש צורה לאורך העשורים האחרונים כפי שתואר בפרק הקודם. כך למשל בתחילת שנות ה- 90 עת הוקמה מח"ש, חדל המערך לטפל במאות תיקים שנפתחו מדי שנה נגד אנשי משטרה בגין שימוש בכוח[10]. במהלך השנים הוטל על היחידה לתלונות הציבור במטה הארצי גם לטפל בשאילתות חברי הכנסת לשר הממונה בענייני המשטרה – עניין שמן הסתם זוכה בית"צ לעדיפות עליונה. לא זו אף זו, מאז שנכנס לתוקף חוק חופש המידע בשנת 1998, הוטל על-ידי הית"צ במינוי סטטוטורי לטפל בפניות אלו – עניין שהרלבנטיות שלו לתלונות הציבור נראה מסופק אם לא תמוה[11]. ככל הידוע מאז הקמת המערך ולכל הפחות מאז שנות ה- 70 ועד לשנת 2009, עמד בראשו קצין בדרגת נצ"מ.

נציב קבילות השוטרים והסוהרים

נציבות זו הוקמה כגוף סטטוטורי בשנת 1980 במסגרת המיניסטריון הממונה על המשטרה – כיום המשרד לביטחון הפנים. שיוכה של פונקציה זו למיניסטריון ולא לארגון עצמו כפי שמקובל בדרך כלל בגופים ציבוריים וממשלתיים[12], קשורה לנסיבות בהן היא קמה. במחצית השנייה של שנת 1978 יצאו שלושה אנשי משטרה[13] במאבק ציבורי לשיפור תנאי השכר והשירות של השוטרים. בין היתר הם ביקשו להקים איגוד מקצועי לשוטרים וארגנו עצרות שהגיעו לשיאן בהפגנה של כ- 1,000 שוטרים באוגוסט 1979 מול הכנסת בירושלים[14]. זאת לנוכח העובדה כי פקודות משטרת ישראל שהיו אז לא אסרו התאגדות של שוטרים. לאור זאת תיקן המפכ"ל את הפקודות[15] בפקודה שאסרה כל התאגדות של שוטרים. קבוצת השוטרים הנ"ל עתרה לבג"ץ נגד תיקון הפקודות כאמור – וזכתה[16]. לבסוף תוקן החוק[17] וכך נאסרה כדין התארגנות והתאגדות של שוטרים. על פניו נראה כי במטרה לרצות את הציבור בכלל וציבור השוטרים בפרט החליט השר הממונה[18] על הקמת הנציבות במשרדו – דבר שהעניק לה תוקף רב לנוכח אי האמון שפשה בפיקוד המשטרה.

משטרת ישראל והביקורת הפנימית

מפעם לפעם מתגלים כשלים חמורים בתפקודה של משטרת-ישראל, שככל שהם חריגים ואינם מייצגים את הכלל, הרי הם מטרידים ומסבים נזק כבד לחברה בישראל ולארגון עצמו. איש אינו משלה את עצמו כי ניתן למנוע לחלוטין ליקויים וכשלים, אך ברי לכולי עלמא כי אפשר לצמצם את כמות הקלקולים ועוצמתם – גם באמצעות הנהגת תרבות ארגונית של ביקורת פנימית אפקטיבית[19]. לא זו אף זו, חוק הביקורת הפנימית מחייב לכאורה את הארגון למנות מבקר פנימי. החוק גם מעניק למבקר את עוצמתו, עצמאותו ואי תלותו. בין השאר מגדיר החוק מי מתאים לשמש כמבקר הפנימי מבחינת השכלתו, ניסיונו והכשרתו, ואת כפיפותו ומעמדו – במדרג השני בהיררכיה הארגונית. החוק קובע במפורש את ייחוד פעולותיו, לאמור – המבקר הפנימי לא יועסק בעניינים אחרים פרט לביקורת פנימית, תלונות ציבור וקבילות עובדים. המחוקק מצא לנכון לבצר את מעמדו ולהגן על המבקר הפנימי מפני "קומבינות" ארגוניות שיצרו את צעדיו בכך שמינוי עובדי הביקורת בלשכתו יעשה אך ורק לאחר קבלת חוות דעתו.

למרות כל האמור לעיל ובניגוד לכאורה להוראות החוק, לאינטרס הארגוני ולמהותה המקצועית של הביקורת הפנימית – נקבע על-ידי המשרד לביטחון הפנים ומשטרת-ישראל כי המבקר הפנימי של הארגון יהיה המבקר הפנימי של המשרד לביטחון הפנים. באוקטובר 2004 נתבקש היועץ המשפטי לממשלה להכריע בעניין ולבסוף הוא אימץ את המצב הקיים העקוב תוך המלצה רפה כי "נכון יהיה למנות מבקר פנימי למשטרת ישראל המהווה חלק מגוף זה"[20]. עמדתו של היועמ"ש, השנויה במחלוקת למצער, אפשרה למשטרת-ישראל לכרסם כדין עוד יותר במעמד יחידת הביקורת שלה. דרגתו של ראש היחידה ירדה מניצב-משנה לסגן-ניצב. ותקן היחידה נגרע לפחות במשרה אחת של קצין בכיר בדרגת סגן-ניצב. לא זו אף זו, המשטרה הרחיקה את עצמה ואת יחידת הביקורת שלה מכל אזכור וקשר לחוק הביקורת הפנימית – בשעה שבסעיף 3. ג. לפקודת מטא"ר 11.03.08 "הביקורת במשטרת ישראל" משנת 1995 נקבע כי "היחידה הארצית לביקורת תפעל על-פי חוק הביקורת הפנימית…" תוקנה בשנת 2008 הפקודה וממנה הוסרה כל זכר לחוק הביקורת הפנימית. בויכוח על מיהותו של המבקר הפנימי בארגון ומהותה של הביקורת הפנימית במשטרת-ישראל ניצח הארגון – את עצמו. להלכה ולמעשה, מבחינת הביקורת הפנימית, חזר הארגון לשנת 1974, לתקופה בה פעל "המדור לביקורת משקית".

הגיעה השעה למנות מבקר פנימי במשטרת-ישראל 

השינויים הארגוניים הצפויים במשטרה בכלל ובמטה-הארצי בפרט הם הזדמנות פז לא רק להחזיר עטרה ליושנה בכל הנוגע לביקורת הפנימית, אלא לשדרג את המצב ובכך להנחיל מסר ערכי לשוטרים וצעד אדיר בונה אמון של הציבור בארגון והוא גם על-ידי מינוי מבקר פנימי בתוך הארגון. הוא יהיה כפוף למפכ"ל ודרגתו תהיה נמוכה בדרגה אחת ממנו[21]. תחתיו יהיו 3 מחלקות בראשות נצ"מ: מחלקה לביקורת, מחלקה לתלונות הציבור ומחלקה לקבילות שוטרים. זו תהיה גם הזדמנות להעביר את הגורם המטפל בקבילות השוטרים לאכסניה הנכונה שלו – אל תוך הארגון – ובכך להוסיף משמעות של עצמאות הארגון ומיקוד אחריותו של המפכ"ל כלפי פקודיו. כל עניין שאינו נוגע לתפקידם אלו כגון טיפול בשאילתות חברי הכנסת, טיפול בפניות על פי חוק חופש המידע ותאום וקישור עם גורמי הביקורת החיצונית יוסר מתחום אחריותו של המבקר הפנימי[22]. המבקר הפנימי בארגון אינו "קצין המטה" של הקברניט לענייני ביקורת, אלא הוא שותף עסקי המוסיף ערך לארגון אך גם שלוחו של הציבור[23]. ביקורת פנימית אמתית בארגון אינה רק כלי ניהולי הכרחי מהמדרגה הראשונה, אלא היא אמירה ומעשה ערכי המצופה ממשטרת-ישראל. ככלות הכול התמנה אלשיך למפכ"ל בעקבות משבר תדמיתי שאיים לפגוע באמינות הארגון ובחוסנו. מינויו בא בראש ובראשונה לצורך הגברת אמון הציבור בחייל – וזה עיקר מבחנו.

הערות:

[1] מיום הקמת להב 433 בינואר 2008 היא הוכפפה ישירות לראש האגף למודיעין ולחקירות (אח"מ).

[2] ארבעה מחוזות נוספו לשלושת המחוזות שהיו במשטרה בשנות ה- 70 ואין ספור פעמים שונו, הוקמו ופורקו אגפים במטה-הארצי לרבות משרת הסמפכ"ל, בנוסף לשינויים רבים במבנה ופריסת התחנות, הנפות שבוטלו, והמרחבים שפשטו ולבשו צורה.

[3] אגף המנהלה דאז כלל את האלמנטים המתקיימים היום במסגרת האגפים הבאים: משאבי אנוש (אמ"ש), תמיכה לוגיסטית (את"ל) והתכנון (אג"ת).

[4] תוארו היה הממונה על הביקורת ותלונות הציבור – מבת"ץ.

[5] ככל הידוע תקן התנ"ץ הועבר ללשכת מבקר המשרד לביטחון הפנים.

[6] כאמור בהערת שוליים 2 היו שנים בהן בוטלה משרת הסמפכ"ל ובמקומה באה משרת הרמ"ט בדרגת ניצב.

[7] עם כניסתו של משה קראדי לתפקיד המפכ"ל בוטלה משרת הסמפכ"ל ובמקומה הוקמה משרת רמ"ט בתקן תנ"ץ אותה מילא נסים מור.

[8] בראשות ניצב דוד קראוזה.

[9] ניצב בני קניאק.

[10] תיקים אלו נקראו בעגה המשטרתית "תיקים ירוקים" על שם כריכת הקרטון הירוקה שלהם, בשונה מהכריכות של התיקים האחרים שהיו בצבע חום.

[11] מדובר במאות פניות בשנה המחייבות במקרים רבים בדיקה משפטית, ומוגבלות על-פי החוק במשך הזמן למתן מענה. לכאורה נראה כי האכסניה הטבעית לטפל בפניות אלו היא בלשכת היועץ המשפטי למשטרה, אשר הצליח/ה בתבונה ארגונית רבה מבחינתו/ה להתרחק מהאחריות לטיפול בעניין "סזיפי" זה.

[12] נציב קבילות החיילים הכפוף למשרד הביטחון ולא לצה"ל הנו אחד החריגים מבחינה זו.

[13] דוד אופק, יואל רשף וחיים שמולביץ.

[14]דבר, 1/08/1979, לינק לידיעה: http://jpress.org.il/Olive/APA/NLI_heb/SharedView.Article.aspx?href=DAV%2F1979%2F08%2F01&id=Ar00108&sk=390BEBCA

[15] הפקודות נקראו אז פקודות הקבע – פה"ק.

[16] בג"ץ 789/78.

[17] סעיף 93 לפקודת המשטרה.

[18] ד"ר יוסף בורג ז"ל שהיה שר הפנים אליו הוכפפה משטרת-ישראל כאשר בוטל משרד המשטרה בממשלתו הראשונה של מנחם בגין ז"ל וביוזמתו.

[19] להמחשת הטיעון תצוינה 3 ועדות חקירה שבדקו כשלים חמורים שנתגלעו בהפעלת המשטרה. 1) "ועדת זמיר" שבדקה את אירועי הר הבית באוקטובר 1990 בהם נהרגו 17 ערבים ו- 200 נפצעו. התברר כי היו התרעות מודיעיניות שהתקבלו מהשב"כ על מהומות צפויות בירושלים בחול המועד סוכות. הוראת שר המשטרה רוני מילוא לתגבר את הכוחות לא מולאה. הוועדה מתחה ביקורת על המפכ"ל יעקב טרנר שלא נכח בעת האירוע ועל תפקודו של מפקד מרחב ירושלים, אריה ביבי ומצאה ליקויים שונים. 2) "ועדת אור", ועדת החקירה הממלכתית לבירור ההתנגשויות בין כוחות הביטחון לבין אזרחים ישראליים באוקטובר 2000, שציינה בתמצית הדו"ח, מיום 1.9.03, כי בהתנהלות ובתרבות הארגונית במשטרת-ישראל נמצאו: אי סדירות בנהלים (סעיף 36), ליקויים בהטמעת נהלים (סעיף 37), עמימות במתן הנחיות (סעיף 38), תופעות שכיחות של אי קיום נהלים ופקודות (סעיף 39), תרבות של אי דיווח אמיתי ותחקיר אמיתי (סעיף 40), תופעה נרחבת של העדר תיעוד (סעיף 40), וכי אין מסורת של יישום לקחים שהמשטרה עצמה הפיקה (סעיף 42). 3) "ועדת זיילר", ועדת הבדיקה לבחינת מערכת אכיפת החוק בפרשת פרניאן והשוטר צחי בן-אור ז"ל (2007),  מצאה כי משטר של ביקורת ובקרה לא פעל בכל התקופה הרלבנטית ביחידות המשטרה שדובר בהן (סעיף 4.1), וכי כאשר ביקשה הוועדה ללמוד ממספר לא קטן של עדים, שהעידו בפניה, כיצד פועלת בקרת המשטרה, היא לא קיבלה תמונה בהירה. עם זאת מציינת הוועדה כי מבעד לאי בהירות זו מבצבצת בבהירות תמונה של אי קיום בקרה, או של קיום בקרה בלתי אפקטיבית (סעיף 4.7). יתרה מזו, הוועדה קבעה כי בנוסף על בקרת המפקד התקופתית, יש גם בקרה מרכזית מטעם המטה הארצי (יב"ק), אולם היא לא הצליחה לשמוע מהעדים שהעידו בפניה אם ואיך מתבטאת פעולתה בביקורת במחוז (סעיף 4.8).

[20] מכתבה מיום 4.8.2004 של עו"ד שרית (חאיק) שפיגל שטיין, ממחלקת הייעוץ והחקיקה במשרד המשפטים.

[21] זה המצב הנוהג במרבית הגופים הציבוריים ובכלל זה בשב"כ ובמוסד. בצה"ל, שם מונה בשנת 2012 מבקר פנימי אחרי ויכוחים רבים, נקבע כי דרגתו תהיה תת-אלוף והוא יהיה כפוף ישירות לרמטכ"ל וחבר במטה הכללי.

[22] סעיף ב. 4. לנוהל מס' 2.1 של נציב שירות המדינה "ביקורת פנימית במשרדי הממשלה וביחידות הסמך" מיולי 2016 קובע כי המבקר הפנימי יעסוק בתאום וקישור עם ביקורת מבקר המדינה (ולא עם גורמי ביקורת חיצונית אחרת) תוך הבהרה מפורשת כי "המבקרים הפנימיים אינם אמורים להשיב או להגן על הארגון בו הם פועלים, אלא עליהם לרכז את פעילות הארגון אל מול משרד מבקר המדינה. בכך ביקש לכאורה נציב שירות המדינה לאיין את הקונפליקט המובנה של ביצוע ביקורת פנימית ומענה לביקורת חיצונית. לאלו המנופפים בהנחיה זו של נציב שירות המדינה ייאמר כי בסעיף ב. לנוהל נקבע במפורש כי: "ככלל הכפיפות של המבקר הפנימי היא למנכ"ל המשרד או מנהל יחידת הסמך, אלא אם כן נקבע אחרת. יובהר כי לא ניתן להכפיף את המבקר הפנימי לגורמים ניהוליים זוטרים יותר, וזאת לצורך שמירת עצמאותו בארגון. יש להקפיד כי בהתנהלות היום-יומית כפיפותו של המבקר הפנימי היא ישירות למנכ"ל או למנהל יחידת הסמך, ואינה נעשית באמצעות גורמים מתווכים אחרים. בשולי הדברים יוזכר כי ככל הידוע הנוהל אינו מחייב את משטרת ישראל הפועלת על בסיס נורמטיבי אחר.

[23] בג"צ 5682/02 פלוני נ' רה"מ ואח' (בעניין מינוי המבקר הפנימי בשב"כ).

מודעות פרסומת

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת גוגל

אתה מגיב באמצעות חשבון Google שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s